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國立大學拼技轉營利 尚待政府鬆綁法規枷鎖
吳碧娥╱北美智權報 編輯部
2014.12.17
國立大學法人化,已經是高等教育國際化的發展趨勢,回想十年之前,教育部曾經有意推動,最後卡在教職員擔心喪失公務員身份、學費恐將調漲等疑慮,黯然宣告失敗;如今捲土重來的「大學自主治理方案」,就連能否成功試辦,一拖三年都還沒共識。在現行各種法規限制下,國立大學教授只能靠論文數量拼升等,無暇顧及產學合作,就算學校想要設立或投資公司將研發成果商業化,都會因為缺乏法人身份寸步難行;至於我國的研發能量和產業競爭力,恐怕也在這些蹉跎的光陰中,跟著流失了。

國立大學要走向法人化,這個構想談了十個年頭,因各界對於高等教育變革的反對聲浪太大,教育部在2011年改試辦「大學自主治理方案」,成功大學被教育部選為第一批試辦的國立大學,但提出至今又過了三年未能落實。儘管成大強調,自主方案在維持現有法律架構且不修法的情況下,提出「不涉及公教人員的退撫制度、不變更國立大學之法律定位、不更動校產之國有財產定位」三大保證,成大教職員、學生、家長仍對此方案抱持著不同的質疑。

推動大學自主自理的目的,實質上希望以「多元治理」替代「政府治理」,讓大學的財務會計系統脫離僵化的公教系統,賦予學校經營自主權,爭取產業界的外部資源,提升學術競爭力與研發績效。若大學有能力自籌財源,不但可減輕政府已經很沈重的財政負擔,還能增加學校發展特色與空間,朝國際化發展邁進。

現今教育部在評鑑各大學績效時,過份重視大學在SSCI及SCI總數排名,如何在SSCI期刊上成功發表論文,似乎才是教授們最重要的功課,政治大學法律系教授郭明政曾將這種荒謬的學界亂象,稱之為「以SSCI及TSSCI為名的學術大屠殺」。在這種不合理的論文升等結構下,大學教授為了應付激烈的學術競爭已經喘不過氣,又何來多餘的心力與使命感投入產學合作、創造研發技轉價值呢?

長年以來,國立大學受限教育部中央集權式的控管,導致台灣高等教育資源分配嚴重傾斜,壓抑了學校發展自我特色的空間,「大學自主治理方案」其中一項重要改變,就是希望在新的財會架構下,建置「大學自主治理委員會」,提升國立大學自主性、開放性及競爭力。

雖然教育部目前已放寬校務基金中捐贈收入、場地設備管理收入、推廣教育收入、建教合作收入、投資收益等五項自籌款的經費使用,但實務上各校的會計主管機關常為了作業方便,幾乎都是和其他校務基金採同一套審核標準,凸顯出這是「事在人為不為」的問題。唯有大學自主治理,自籌經費簡化核銷流程,並訂出合理的支給項目,才能落實這五項收入鬆綁,同時還要新增稽核室,讓經費報支透明化(詳見圖一與圖二)。

圖一、國立大學現行財會架構

資料來源:103年「國立成功大學自主治理試辦計畫書(確定版)」

圖二、國立大學自主治理試辦方案後之財會架構

資料來源:103年「國立成功大學自主治理試辦計畫書(確定版)」

國立大學成立公司自籌資金 法規限制多

此外,另一個國立大學需要推動法人化的重要理由,就是國立大學在法律上擁有成立公司的資格,可促進學校研發成果效益極大化,亦能藉由技術作價換取有價證券,強化國立大學自籌資金的能力。

然而,就目前台灣的環境看來,對於國立大學成立或投資公司的配套並不完備,阻礙國立大學向外自籌經費的管道。資策會科技法律研究所研究員葉于豪指出,首先是公立大學不具法人格,設立公司會違反公司法;而公立大學能夠投資的類別及屬性也有諸多限制,更別說國立大學原則上禁止教授兼職,大學教授若想在外成立公司推廣研發成果,這些都是於法不合的。

東吳大學法學院暨法律學系副教授林育廷指出,國立大學不具備法人資格,在現行法規下是無法擔任公司股東的。按照公司法規定,必須是獨立自然人或法人才能擔任公司股東;未來公司若上市櫃,證券交易法也規定股東必須是享有獨立財產權的自然人或法人,顯見公司法的設計上,並未將國立大學不具備法人資格的問題列入考慮。

雖然國立大學可設立基金會或財團法人參與研發成果商業化運作,但財團法人非營利事業,和以營利為主的公司目標互有抵觸。林育廷認為,國立大學若能成為獨立法人,就能避免公司法、證券交易法上不具法人身份的問題。其實大學未必要本身成為股東,只要國立大學先法人化,再設置獨立的控股或投資公司,是可以思考的方向。雖然法人化還需要很多配套措施,但還是好過政府現在「頭痛醫頭、腳痛醫腳」,看到問題再逐一修法解決來得強。

表一、國立大學成立或投資公司之限制

層面

問題點

涉及法條

成立公司面

公立大學不具法人格,不得依據公司法規定擔任公司股東或發起人。

公司法第2條

投資公司面

使用公資源挹注的資金,或因之產生的研發技術,將其投資非屬校務或研究相關的私人營利公司,可能產生圖利私人企業的疑慮。

國立大學院校校務基金設置條例第7-1條

有價證券使用面

公立大學處分受贈之有價證券,因國有財產法規定,仍受限制。

國有財產法第2條、第8條
國有財產法施行細則第9條

公立大學教授
兼職項目面

現行公立大學教授兼職僅限諮詢委員或顧問,不得擔任公司發起人、經理人或其他處理公司業務內容之職務。

公務員服務法第13-14條
教育人員任用條例第34條

公立大學財務與會計調整面

公立大學所取得收益不再限於現金,對於校內財務與會計處理將有所衝擊。

教育經費編列與管理法
第15條

資料來源:資策會科技法律研究所/北美智權報整理

師法美、英、日作法 賦予大學法人地位

正因為台灣國立大學不具備法人資格,因此和國外相較,台灣能夠活化大學研發成果的管道仍十分有限。若觀察美、英、日、韓等國法制現況,會發現很多國家都承認大學具有法人地位,為學校研究與發明商品化鬆綁。

美、英:高教體系多為獨立法人

美國產學合作起步的早,從1980年代就開始透過法規與政策推動,積極態度促使大學校院與企業開始合作研究,並將研究成果有效地商業化。美國產學合作的方式很多元,包括技術授權與移轉、企業資助學校研究、大學衍生公司等方式,各校會依研究領域、專長與需求,選擇最合適的運作模式,企業挹注研究經費給學校,當研究有所誠實,再技轉給產業界進行商業化,彼此合作互取所需,這樣的產學合作模式,長期下來也為美國整體經濟提供高度效益。

美國公共高等教育分為三種,除了州政府機構在法律上是州政府的一部份,公共信託設立的公立大學,以及美國憲法上的自治大學,大多都具有公法人的獨立地位。

除了美國之外,英國所有大學都是獨立法人,能夠享有權利和負擔義務。最為人稱道的例子,是牛津大學成立全資子公司ISIS科技創新(Isis innovation ltd),透過更彈性化的方式推廣牛津大學的研究和發明,成功將研發成果商品化,不再受限於學校內部運作機制(請參見北美智權報同期文章《牛津大學成立ISIS  研發技轉一年賺進560萬英鎊》)。

日本:鐵腕推行國立大學法人化

再來看亞洲的鄰近國家。日本為因應少子化衝擊所造成的高等教育危機,很早之前就著手開始高等教育改革計畫,將民間經營的手法導入國立大學,像是聘用外部專家作為大學成員及經營組織、導入以能力和業績為主的新人事制度,和獨立的會計決算制度。

日本的國立大學是獨立的實體,享有權利及負擔義務,因為日本早在2004年4月施行「國立大學法人法」,從此確定大學法人的地位。日本政府建立透過外部監督機制,藉由評價、計畫經費分配和營運補助款等方式,對國立大學進行監督。從2006年開始,日本逐年遞減國立大學的營運補助款,再把補助經費回轉為科技研發經費,根據各大學所提出的研究計畫,採取競爭的方式分配補助經費。

反觀國內,雖然早在2004年就提出國立大學法人化政策,但因涉及去公務員化、大學教師退撫、及國有財產的歸屬問題,最後敵不過反對聲浪而胎死腹中(可參考本報文章《去公務員化、大學教師退撫問題阻礙大學自主治理發展》)。

大學教授及職員公務員身分問題,不只在台灣是推動大學法人化的阻力,當年在日本在推動時也遇到同樣的難關。只不過日本政府採取的是更強悍的手段,一開始主張維持教職員的公務員身份,但在政策實施前的最終版本時,才改成非公務員定位,甚至對法人化之前具有公務人員身分者,並沒有保障至退休為止,直接在中途停止公務員資歷並執行身分轉換,其中醫療保險、年金、宿舍等制度可延續,但退休金必須一次停止後重新起算。(註1)日本強行推動高等教育改革,背後的目的即是希望減少公務人員數量、減少國家財政負擔。

大學走向法人化 無損學術競爭力

當時很多輿論認為,取消對於教職員身份的保障,會導致對學術自由及大學自治極大的威脅,而且憂慮大學法人化運作機制,恐將發展成「大學私立化」,引發許多的批評與爭論。不過日本推動國立大學法人化至今已邁入十年,根據今年英國高等教育調查公司QS公布的世界大學排行榜,雖然前十大名校仍集中在美國和英國,但日本有五所國立大學晉身前百強之列,學術競爭力仍舊傲視全亞洲國家;台灣因為社會各界壓力遲遲沒有朝向法人化前進,卻只有國立台灣大學排名第76,是台灣唯一進入全球前百大的大學。

圖三、2014 年QS世界最佳大學排名前百大分佈

資料來源:QS 圖片來源:中央社

時至今日,教育部仍不敢貿然推動國立大學法人化,因為連教育部與成大試辦的「大學自主治理方案」,從2011年前教育部長吳清基時代喊到2014年都快結束,還停留在計畫申請的溝通階段,也難怪教育部要先觀察成大試辦的結果,才敢進一步思索如何擴大推動公法人了。

韓國:修法允許大學設立技術控股公司

既然公法人遲遲推不了,難道台灣的產學合作就能夠一等再等、一拖再拖嗎?

不如來看看台灣最大競爭對手韓國的作法又是如何。韓國在2007年修正「產業教育振興與產學合作促進法」,允許大學設立技術控股公司,間接承認大學具有法人格。依據大學身份可設立公司,提供較多元的活化管道。

韓國允許大學成立產學合作機構或是基金會,再由產學合作機構或基金會以大學所研發的技術,成立技術控股公司,透過持股來控制子公司發展產學合作。此外,產學合作機構也可成立學校企業,負責將大學的科技研發成果商業化。

即使推動國立大學法人化進展緩不濟急,至少應從「類法人」作法開始,可效法韓國的作法,先修法彌補國立大學不能投資公司的法人問題,讓國立大學具備法人資格,在設立公司推動產學合作上,不再窒礙難行。至於未來長遠的目標,還是要排除萬難讓國立大學取得法人化資格,才是治本根源。

 

資料來源:

  1. 楊思偉(2004)。日本國立大學法人化政策之研究。

 


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